Por: Henry Luna, catedrático y exviceministro de Minas del Ministerio de Energía y Minas.

La Minería Artesanal y a Pequeña Escala (MAPE), es un estrato que siempre ha existido en la realidad peruana y que ha formado parte de nuestro ordenamiento jurídico. Se evidencia en la década de los setenta, concentrándose en yacimientos fácilmente explotables de oro de operaciones antiguas, principalmente auríferas, ubicadas en el sur medio, Puno y Madre de Dios. 

Antes de 1990 existía un régimen de concesiones mineras que estuvo a cargo de 17 Jefaturas Regionales de Minería, que recepcionaban las solicitudes de concesión minera conocidas en aquella época como Denuncios Mineros e identificaban gráficamente la ubicación de estos sobre una Carta Nacional de manera referencial. Existía un proyecto de Catastro Minero Nacional que otorgaba coordenadas UTM a las concesiones mineras de las principales unidades productivas, asimismo convertía las coordenadas UTM de Fotocarta a Carta Nacional en el caso de Madre de Dios. 

Creación del sistema de cuadrículas en el Perú 

En los noventa ya existían los centros mineros artesanales Tulín y Saramarca en Ica; Huanca, Santa Filomena, San Luis y Relave en Ayacucho, y Mollehuaca en Arequipa. En el sur medio se concentraban las labores mineras artesanales de San Antonio de Putina, en donde se localizan las áreas mineras de Ananea, La Rinconada, Cerro Lunar y Ancoccala. 

Por otro lado, en la provincia de Sandia se encontraban las minas de San Antonio del Oro, Yanahuaya y Masiapo, entre otras. Después se extendió la minería artesanal a la zona de Lima, Piura y La Libertad. 

En los noventa, tuvimos la oportunidad de visitar los centros mineros artesanales de Santa Filomena y San Luis, ubicados en Jaqui, para contribuir con la brigada de campo del proyecto Catastro Minero Nacional a identificar con coordenadas UTM la ubicación de sus operaciones y, el 22 de septiembre de 1992, estos centros mineros artesanales ya estaban formando cola para solicitar sus primeros petitorios mineros. Hoy son operaciones formales. 

A partir de los noventa se crea un nuevo Sistema de Cuadrículas, que divide al Perú en cuadrados de 1,000 metros por 1,000 metros (100 hectáreas) y que da inicio a partir del 22 de septiembre de 1992 a la solicitud de petitorios mineros al estrato de Pequeño Productor Minero (que incluía a la minería artesanal) y del Régimen General que agrupaba a la mediana y gran minería, permitiendo la puesta en marcha de operaciones formales de ambos estratos, siempre sujetos a la obtención de permisos previos a la actividad minera. 

A partir de 1996 se crea en el Perú mediante Ley 26615 un Catastro Minero Nacional transparente que toma como base la información recopilada en trabajos de campo por el proyecto del mismo nombre, así como declaraciones juradas de los titulares mineros y el enlace geodésico del punto de partida de los derechos vigentes determinando la ubicación física en coordenadas UTM de los vértices de los derechos mineros y se otorgó valor jurídico a estas coordenadas UTM al inscribirlas en el Registro Público de Minería (RPM), estableciendo así una ubicación indubitable. 

Programas de formalización minera

 A partir de los noventa el gobierno peruano con apoyo de la cooperación internacional desarrolla acciones para formalizar a la minería a pequeña escala. Surgen iniciativas para estudiar desde el punto de vista social al “sector informal", por ejemplo, el Instituto de Desarrollo del Sector Informal (IDESI), consideraba que el sector informal estaba conformado por el conjunto de unidades económicas generadas por aquellas personas, componentes de la Población Económicamente Activa (PEA), que estando originalmente desempleada o subempleada por no haber sido absorbida en el sector moderno de la economía, se veían obligadas a crear o descubrir formas particulares de supervivencia, generando autoempleo, a partir de una situación inicial de carencia extrema de capitales. 

Según Indeci, las actividades económicas de pequeña escala o microempresas presentaban las siguientes características: 

●     Trabajaban con bajos montos de capital por puesto de trabajo.

●     Tenían bajos niveles de capacitación formal, adquiriendo su destreza a través de la experiencia y la aplicación del método ensayo - error.

●     La tecnología utilizada era relativamente simple, pero intensiva en mano de obra.

●     Mayormente eran unidades económicas de carácter familiar no existiendo plena separación entre el trabajador y el propietario.

●     Se desarrollaban en mercados muy competitivos.

●     Carecían de servicios sociales. 

Al aprobarse una nueva Ley General de Minería en los noventa, surge la necesidad de conocer la MAPE. El Ministerio de Energía y Minas (Minem) propuso a la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (AID) ejecutar un estudio sobre minería informal y medio ambiente en Ica y Arequipa. Este trabajo posteriormente se extendió a las regiones de Madre de Dios, Puno y La Libertad. 

A continuación, se describen los principales proyectos liderados por el Minem, incluyendo al Registro Público de Minería (RPM) y el Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (Ingemmet), que contaron con el apoyo de la cooperación internacional americana, Suiza, Alemana y Canadiense.

 Proyecto PAPI

Programa denominadoProyecto Análisis, Planeamiento y Ejecución de Políticas  (PAPI),que contó con el apoyo financiero de la Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos. Como resultado entre 1994 y 1995 se realizaron estudios detallados en las zonas elegidas, permitiendo conocer el diagnóstico que sirvió de base para planificar los proyectos de formalización minera artesanal. 

Proyecto Mapem

Proyecto de Minería Artesanal y Pequeña Minería (Mapem), a cargo del Minem, que se desarrolló entre enero de 1996 a 2000. A pesar de que su ámbito geográfico cubría las zonas de Madre de Dios, Puno, Ica, Ayacucho, Arequipa y La Libertad, sus actividades se centraron principalmente en Madre de Dios. El objetivo principal fue contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la minería artesanal y pequeña minería en armonía con el medio ambiente y con estándares adecuados de seguridad e higiene minera. 

Los objetivos específicos fueron: 

1) Propulsar el ordenamiento legal y gradual de la formalización de la actividad minera informal, incorporándola a unidades de operación de mayor escala.

2) Evitar o atenuar los impactos sociales, ambientales y de seguridad e higiene minera que generen la actividad minera artesanal o informal, y

3) Capacitar en aspectos normativos y tecnológicos básicos, ambientales y de seguridad y de higiene minera. 

El proyecto Mapem contribuyó a la formalización del 80% de las operaciones mineras en Madre de Dios, siendo su principal instrumento el Decreto Ley N° 851, que otorgó el derecho preferencial para la formulación de petitorios mineros a mineros informales que se encontraban explotando en áreas libres. Asimismo, sirvió para la sensibilización ambiental en el uso adecuado de mercurio, mediante la demostración y distribución de más de 1,500 recuperadores (retortas) y reactivadores. En el tema ambiental se implementó un vivero forestal en Huepetuhe y se procedió a reforestar un área piloto de ocho hectáreas. 

Esta iniciativa aportó en la capacitación de los mineros a través de la publicación de folletos informativos y de la realización de seminarios y talleres sobre seguridad e higiene minera, aspectos ambientales y tecnología. Su importancia radicó en haber iniciado un trabajo de intervención que sirvió como base para nuevos proyectos y abrir espacios para que otras instituciones trabajen en el dicho tema. 

Proyecto MIMA

Denominado: Minimización de Impactos Ambientales (MIMA) en Madre de Dios, fue implementado como consecuencia del proyecto Mapem, con el objetivo de minimizar los impactos ambientales originados por las operaciones auríferas en la referida región. Este proyecto contó con apoyo del Instituto Federal de Geociencias y Recursos Naturales de Alemania (BGR) y de la Agencia Alemana de Cooperación para el Desarrollo (GTZ) y el Minem. Se realizó con el propósito de contribuir al desarrollo sostenible de Madre de Dios, específicamente en la zona de Huepetuhe y Caychive, y otras zonas priorizadas cercanas a Puerto Maldonado.

Proyecto GAMA

El proyecto Gestión Ambiental en Minería Artesanal (GAMA) fue una iniciativa financiada por la Agencia Suiza para el Desarrollo y Cooperación (Cosude) y el Minem para mejorar la situación ambiental de la minería artesanal en: Ica, Puno, Arequipa y Ayacucho. Se contemplaron cuatro ejes de acción: 

1.       Eje técnico ambiental.

2.       Eje salud ambiental.

3.       Eje económico organizativo.

4.       Eje legal administrativo.

Proyecto Percan

Contó con el apoyo del gobierno canadiense. Se realizaron actividades de georeferenciación en centros mineros artesanales ubicados en diferentes regiones del Perú. Se aplicó una encuesta entre 2006 y 2010, que recolectó la siguiente información: 

1)            La Libertad: con alta incidencia de minería ilegal, más empresarial y preponderantemente aurífera.

2)            Pasco: con una incidencia media de minería ilegal, más tradicional y con un componente representativo de productores no metálicos.

3)            Moquegua: con baja incidencia de minería ilegal, de carácter más comunal y preponderantemente no metálica.

4)            Piura: con alta incidencia de minería ilegal, más empresarial y preponderantemente aurífera.

5)            Madre de Dios: con alta incidencia de minería ilegal, más empresarial y preponderantemente aurífera aluvial, y

6)            Puno: con alta incidencia de minería ilegal, más empresarial y preponderantemente aurífera. 

Normativa de origen de la formalización minera 

En 2001 se aprobó la Ley de Formalización y Promoción de la Minería Artesanal, Ley N° 27651 y en 2002 su reglamento por D. S. Nº 013-2002-EM. Esta norma se dio en el momento que en el Perú iniciaba un proceso de descentralización, que generó la transferencia de las competencias del estrato artesanal y pequeño a los gobiernos regionales. 

Este dispositivo crea el estrato de Productor Minero Artesanal y dicta diversas acciones como los acuerdos o contratos de explotación entre mineros formales con mineros en proceso de formalización, regula que los gobiernos regionales autoricen plantas de beneficio a mineros artesanales sin incluirlas en el catastro minero y otorga un derecho de preferencia a muchos centros mineros artesanales que no fue ejercido.

 Plan nacional de formalización minera 

En 2008 la organización Fenamarpe, que lideraba cerca de 40 organizaciones mineras artesanales solicita al Minem implementar acciones para agilizar el proceso de formalización minera. Como resultado del diálogo al que se sumaron Ingemmet, Fedemin y otros ministerios liderados por la PCM, se crea por D.S. Nº 045-2010-PCM, una Comisión Técnica Multisectorial para la elaboración y seguimiento de la implementación del Plan Nacional para la Formalización de la Minería Artesanal, así como reunir y sistematizar los diversos aportes de los sectores, entidades e instituciones vinculadas a la actividad artesanal, y elaborar informes técnicos y/o propuestas para coadyuvar a la formalización de las actividades mineras informales. 

Por DS N° 013-2011-EM, dado a los veintinueve días del mes de marzo del 2011 se aprobó el Plan Nacional de Formalización con un esquema a corto plazo de cinco años y la propuesta de un censo de centros mineros artesanales a cargo del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). 

Crisis actual y quiebre institucional 

Lamentablemente, el cambio de gobierno en julio de 2011 no permitió culminar la propuesta de formalización aprobada por consenso por DS N° 013-2011-EM, originando el comienzo de la problemática actual bajo una política permisiva en la que cualquier ciudadano se declaró minero artesanal y con esa Declaración Jurada se dio inicio al desorden actual que ha desatado el surgimiento de mafias, actividades de sicariato, invasión de concesiones mineras formales, trata de personas, comercialización de minerales sin conocer su origen, plantas que no declaran su producción verdadera, entre otros temas como el impacto positivo de la minería formal (especialmente de la mediana y gran minería), que iremos desarrollando detalladamente en otros artículos.

Conclusión 

Es importante recuperar la formalidad en todos los estratos de la minería peruana para que el país continúe el ritmo de crecimiento iniciado en la década de los noventa y sigamos batiendo récords de producción, exportaciones mineras, generación de puestos de trabajo e ingresos para el presupuesto nacional. 

La minería tiene que continuar siendo nuestra principal locomotora de desarrollo.